海洋蘊(yùn)藏著豐富的資源，具有重要的經(jīng)濟(jì)價值和軍事價值。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，沿岸國家紛紛重視海洋的開發(fā)和利用，我國也加快了向海洋進(jìn)軍的步伐。然而，由于海洋管理的滯后，海洋開發(fā)在帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時，也造成了海洋漁業(yè)資源衰弱、海水水質(zhì)污染、海洋生態(tài)惡化等問題，同時，與周邊國家的島嶼爭端頻發(fā)，海洋問題引起了社會各界的關(guān)注。在海洋“內(nèi)憂外患”之際，黨的十八大首次提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國”，隨后在機(jī)構(gòu)改革中，海警的概念發(fā)生了變化，其職能也隨之發(fā)生重大改變，海警成為海上執(zhí)法的重要力量。由于我國海警發(fā)展較晚，海警制度還不夠完善，為此，需要通過立法使海警執(zhí)法有法可依，有據(jù)可循，明確海警海上執(zhí)法主體地位和公益訴訟主體資格，不斷提高海警的執(zhí)法能力，維護(hù)我國“藍(lán)色國土”權(quán)益，保障海上生命財產(chǎn)安全，促進(jìn)海洋資源和環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、海警的歷史發(fā)展

（一）海警的隊伍變化

海警最初是指隸屬公安部的邊防海警，是公安機(jī)關(guān)部署在海上的執(zhí)法力量，與其他部門的海上執(zhí)法力量相比，海警是我國唯一的海上武裝執(zhí)法力量。進(jìn)入21 世紀(jì)，各國海洋權(quán)益爭奪愈演愈烈，島嶼爭奪日益嚴(yán)峻，我國海洋權(quán)益遭到周邊國家侵犯，中日釣魚島、中菲黃巖島、中越南海等海洋爭端全面爆發(fā)。我國的海上執(zhí)法力量較為分散，漁政、海監(jiān)、海關(guān)、海警長期形成“五龍治海”的局面，因不能形成有效的合力，海洋維權(quán)的效果并不理想。在此背景下，為推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，2013 年通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》整合了公安邊防海警、中國海監(jiān)、中國漁政、海關(guān)緝私等海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一以中國海警的名義對外開展執(zhí)法。從此，中國海警以嶄新的面貌開啟了我國海洋維權(quán)新局面。

近兩年來，海警的身份又發(fā)生了新的變化。黨中央出臺了《中共中央關(guān)于調(diào)整中國人民武裝警察部隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》，自2018 年1 月1 日零時起，武警部隊的領(lǐng)導(dǎo)主體發(fā)生了改變，不再列入國務(wù)院序列，而是由黨中央和軍委實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同年3 月出臺的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》把海警隊伍連同相關(guān)職能劃轉(zhuǎn)至武警部隊。

（二）海警的職能變化

最初的邊防海警曾經(jīng)隸屬于我國公安部，主要職能涉及海上安全保障、治安管理、刑事偵查等，重點(diǎn)打擊海上走私犯罪、毒品犯罪、偷越國邊境等行為。2013 年機(jī)構(gòu)改革后，海警的職能發(fā)生了重大改變，不但保留了原邊防海警的刑事司法職權(quán)，還包括行政執(zhí)法權(quán)，比如海監(jiān)執(zhí)法、漁政執(zhí)法、海關(guān)緝私等職權(quán)。對于涉外的海洋島嶼爭議，也由海警統(tǒng)一進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法，從此漁政、海監(jiān)就淡出了爭議海域的維權(quán)執(zhí)法一線。

由于海警領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、運(yùn)行機(jī)制、協(xié)作關(guān)系等都發(fā)生了重大變化，現(xiàn)行的刑事及有關(guān)行政法律法規(guī)中，需要對海警履行維權(quán)執(zhí)法任務(wù)、行使公安機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法職權(quán)等有關(guān)規(guī)定作出調(diào)整，而法律修改的周期較長，改革任務(wù)較為緊迫，為了推動改革穩(wěn)中有進(jìn)，保證海警隊伍改革過程中的法律依據(jù)完整，2018 年中旬出臺了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》（簡稱《決定》），進(jìn)一步明確了海警的職權(quán)：“一、中國海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，包括執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動、維護(hù)海上治安和安全保衛(wèi)、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務(wù)，以及協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方海上執(zhí)法工作。二、中國海警局執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動、維護(hù)海上治安和安全保衛(wèi)等任務(wù)，行使法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)；執(zhí)行海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務(wù)，行使法律規(guī)定的有關(guān)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)。中國海警局與公安機(jī)關(guān)、有關(guān)行政機(jī)關(guān)建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。”

二、海警履行職能過程中遇到的問題

（一）海警身份的特殊性

自十八大以來，海警的隸屬關(guān)系、身份性質(zhì)、職能職權(quán)變化較大，一方面由于整合了海上執(zhí)法隊伍，海警隊伍變得壯大，增強(qiáng)了海警在海上執(zhí)法的力量，另一方面也對海警開展工作提出了更高的要求，帶來了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。海警隊伍成員由原來不同部門合并為一個部門，隸屬關(guān)系發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，其職能由專項(xiàng)執(zhí)法向全面綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變，身份由原來的武警公安、公務(wù)員、參公人員等不同身份變?yōu)榻y(tǒng)一的武裝警察。

既然海警隊伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊，那么武警部隊適用的《人民武裝警察法》也適用于海警，《人民武裝警察法》第2 條將其法定為“國家武裝力量”的重要組成部分，這表明海警并不屬于國家行政機(jī)構(gòu)范疇，海警部隊已非傳統(tǒng)意義上的公安機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，我國海警的軍事化屬性，是由于我國長期面臨嚴(yán)峻的海洋形勢決定的，我國要高效、有力地維護(hù)國家海洋主權(quán)和海上利益，就要建立一支統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的海上武裝力量，形成對我國海域的有效管控與快速反應(yīng)。雖然海警部隊不屬于國務(wù)院序列，但《決定》規(guī)定海警可以行使法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)和有關(guān)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)，從這點(diǎn)來說，海警的職能并沒有因隸屬關(guān)系、身份性質(zhì)的變化而受到太大影響，但海警執(zhí)法的救濟(jì)途徑卻因此而發(fā)生變化，如何進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟以保障行政相對人的合法權(quán)益還需進(jìn)一步探討。

（二）海警法律體系不健全

以前我國的海上執(zhí)法任務(wù)是單一的，各部門僅負(fù)責(zé)某一領(lǐng)域的執(zhí)法，涉及法律包括《刑事訴訟法》、《漁業(yè)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海關(guān)法》、《海域法》等多部法律，盡管也存在跨部門的海上執(zhí)法合作機(jī)制，但終究沒有形成綜合性的海上執(zhí)法體系，因此，各部門長期在海上各自為戰(zhàn)，不會主動檢查其他領(lǐng)域的違法行為，使得海上執(zhí)法隊伍多、成本高、效率低。整合組建海警隊伍為進(jìn)行海上綜合執(zhí)法邁出了重要的一步，但能否高效地履行職責(zé)還面臨眾多因素的考驗(yàn)，重要的一點(diǎn)就是能否建立健全的海警法律系統(tǒng)，使海警履職有法可依。

縱觀世界主要海洋國家，都制定了專門的海警立法，突出海洋警察的職權(quán)和責(zé)任，以維護(hù)本國的海洋權(quán)益，比如美國制定了《美國海岸警備隊法》、日本制定了《日本海上保安廳法》等。因此，我國的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合是海洋強(qiáng)國建設(shè)的重要一步，今后還需要建立與現(xiàn)行機(jī)制相配套的海警法律體系，這樣才符合依法治國的要求。

（三）海警執(zhí)法能力不足

一方面，海上執(zhí)法難度大。盡管機(jī)構(gòu)整合充實(shí)了海警隊伍，海警人員、裝備都較之前有了很大的提高，但近些年來，海上違法案件的數(shù)量也呈逐年上升趨勢，且隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，海上出現(xiàn)了大量新型違法犯罪活動和復(fù)雜疑難案件。加之海上執(zhí)法條件有限，科技手段投入不足，海警無法像在陸地上一樣可以借助天網(wǎng)系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)、跟蹤執(zhí)法對象，海上也無法進(jìn)行交通管制和設(shè)卡盤問，遇到風(fēng)浪惡劣海況還要考慮執(zhí)法的安全。

另一方面，海警執(zhí)法人員專業(yè)能力不足。整合前由各部門各司其職，只履行特定領(lǐng)域的職能，整合后以中國海警的名義統(tǒng)一進(jìn)行海上綜合執(zhí)法，執(zhí)法范圍的擴(kuò)大直接提高了執(zhí)法的難度，要求執(zhí)法人員能熟練掌握海上執(zhí)法技能，適應(yīng)特殊的海上環(huán)境，對當(dāng)事人進(jìn)行全面檢查，對違法行為進(jìn)行分門別類，作出對案件的定性并依法處理。原先隊伍來自不同部門，執(zhí)法人員只對本部門法律較為熟悉，而對其他法律較為生疏，隊伍整合后，執(zhí)法人員面臨法律知識儲備不足的窘境，一時不能滿足海上綜合執(zhí)法的專業(yè)要求。

（四）海警無權(quán)提起海洋環(huán)境公益訴訟

海洋環(huán)境污染往往受害范圍較大，造成不確定主體的利益受到損害，公益訴訟制度的建立和完善對保護(hù)海洋環(huán)境具有重要意義，然而我國法律對公益訴訟的主體有較為嚴(yán)格的限定?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十八條第一款規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。”從立法上確立了我國的環(huán)境公益訴訟制度，為保護(hù)我國環(huán)境公共利益提供了重要的法律保障。除此以外，最高人民法院還通過《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條對社會組織作出了規(guī)定：“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會組織。”

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定社會組織只有滿足特定的條件才能提起環(huán)境公益訴訟，這就使得有權(quán)提起公益訴訟的主體數(shù)量十分有限?！睹袷略V訟法》的修訂，讓原告主體的范圍得到了一定的擴(kuò)充：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院……可以向人民法院提起訴訟。”根據(jù)法律效力位階新法優(yōu)于舊法原則，民事訴訟法的效力高于環(huán)境保護(hù)法的效力，因此，不但法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織可提起公益訴訟，法律還授權(quán)檢察院以“替補(bǔ)”的性質(zhì)提起公益訴訟。

那么，海警是否屬于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，并具有環(huán)境公益訴訟的主體資格呢？遺憾的是，由于我國海警制度發(fā)展較晚，目前尚未制定專門的海警法，其他法律也未明確海警環(huán)境公益訴訟主體資格，因此，目前海警還不能提起環(huán)境公益訴訟，未來還需要通過完善相關(guān)法律，賦予海警提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力。

三、問題解決路徑

（一）明確海警的執(zhí)法主體地位

盡管海警保留了原先的職能，但海警轉(zhuǎn)隸武警部隊序列，不屬于行政機(jī)關(guān)，那么海警是否具有行政主體資格？另外，海警行使刑事執(zhí)法權(quán)有哪些？

我國行政法學(xué)界對行政主體的概念有不同的解釋，歸納出普遍認(rèn)可的行政主體的概念：行政主體是指依法擁有獨(dú)立的行政職權(quán)，能代表國家以自己的名義行使行政職權(quán)及獨(dú)立參加訴訟，并能獨(dú)立承擔(dān)行政行為效果和行政訴訟效果的組織。①行政主體范圍主要包括：行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、其他社會公權(quán)力組織、行政委托情形下的行政主體。②結(jié)合一系列司法解釋和司法實(shí)踐，我國行政主體的范圍不但涵蓋了行政機(jī)關(guān)，還包括享有國家行政職權(quán)的非政府組織。因此，雖然海警不屬于行政機(jī)關(guān)，但作為非政府組織，《決定》已授權(quán)海警行使法律規(guī)定的有關(guān)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)，只要進(jìn)一步明確其獨(dú)立參加訴訟職能，并獨(dú)立承擔(dān)行政行為效果和行政訴訟效果，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其行政主體的地位。

《刑事訴訟法》第三條規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。檢察、批準(zhǔn)逮捕、檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負(fù)責(zé)。審判由人民法院負(fù)責(zé)。除法律特別規(guī)定的以外，其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人都無權(quán)行使這些權(quán)力。”海警目前已脫離公安機(jī)關(guān)，因此，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，海警要執(zhí)行刑事案件需要另有法律的授權(quán)?！稕Q定》由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過，具有法律的地位，已經(jīng)明確授權(quán)海警行使公安機(jī)關(guān)的有關(guān)職權(quán)，查處違法犯罪、保障治安，因此海警具有刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審等職權(quán)。

盡管目前海警具備刑事、行政執(zhí)法權(quán)，但為了體現(xiàn)現(xiàn)代法治的基本精神，讓海警隊伍更好地開展海上綜合執(zhí)法工作，筆者建議，應(yīng)進(jìn)行海警的立法研究，出臺專門的立法，明確海警的刑事、行政執(zhí)法主體地位，方便其更好地履行職責(zé)、維護(hù)國家海洋權(quán)益。

（二）完善海警執(zhí)法的法律體系

中國海警不僅是海上刑事司法的重要機(jī)關(guān)，而且是海上綜合行政執(zhí)法的重要力量。海警不僅要維護(hù)海上治安，打擊違法犯罪，還要承擔(dān)海洋維權(quán)、海域管理、漁業(yè)管理、海洋環(huán)境保護(hù)、海島保護(hù)、海上緝私等職責(zé)。海警作為一個新整合成立的執(zhí)法機(jī)關(guān)，如果沒有配套的相關(guān)立法，仍沿用過去的法律法規(guī)，顯然其執(zhí)法行為會受到影響。

盡管《決定》已授權(quán)海警行使法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)和行使法律規(guī)定的有關(guān)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)，但《決定》只是海警在改革過程中履行職責(zé)的權(quán)宜之計，并沒有規(guī)定具體的履行職責(zé)的程序和規(guī)范，以及對執(zhí)法過程中發(fā)生損害相對人利益時的救濟(jì)手段，不利于海警規(guī)范執(zhí)法和公民合法權(quán)益的維護(hù)。筆者建議，應(yīng)盡快出臺《海警法》明確海警的職能職權(quán)、執(zhí)法措施、行為規(guī)范、警務(wù)保障、法律責(zé)任及救濟(jì)手段，并明確海警執(zhí)法的職權(quán)范圍，保障陸海執(zhí)法體系的無縫對接，及海警與其他單位的協(xié)調(diào)配合。

（三）加強(qiáng)海警的執(zhí)法能力

海警執(zhí)法最終以執(zhí)法人員為行為主體，執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力直接關(guān)系到我國海警進(jìn)行執(zhí)法的質(zhì)量和效率，在新時代背景下，如何培養(yǎng)優(yōu)秀海上執(zhí)法人員成為當(dāng)務(wù)之急。優(yōu)秀的海警執(zhí)法人員要具備良好的職業(yè)道德，掌握全面的法律知識體系，熟悉海上特殊的執(zhí)法環(huán)境，具備規(guī)范執(zhí)法的能力。建立一支良好的海警執(zhí)法隊伍才能樹立隊伍形象和執(zhí)法的權(quán)威，更好地維護(hù)我國海上秩序和海洋權(quán)益。

為此，一方面，要加強(qiáng)法治文化建設(shè)，塑造良好的法治氛圍，提高海警人員的職業(yè)道德和法律素養(yǎng)，加強(qiáng)對中國特色社會主義法治理論的理解，使依法治國理念深入人心，并貫徹到海警的具體工作實(shí)務(wù)中。另一方面，要做到理論教學(xué)與實(shí)踐相結(jié)合，通過各種形式，加強(qiáng)海警執(zhí)法的基礎(chǔ)理論學(xué)習(xí)，尤其要加強(qiáng)對刑事偵查法、治安法、海洋法、漁業(yè)法和海關(guān)法等相關(guān)法律的學(xué)習(xí)，注重實(shí)踐，切實(shí)提高海警執(zhí)法辦案能力。另外，還應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，在海警院校開設(shè)相應(yīng)的專業(yè)，做到課程體系建設(shè)與海警執(zhí)法需要相匹配。③讓海警院校的人才培養(yǎng)更有針對性，使海警院校的人才培養(yǎng)滿足海上綜合執(zhí)法需要。

（四）探索海警參與海洋環(huán)境公益訴訟的途徑

伴隨著《環(huán)境保護(hù)法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋對公益訴訟制度的不斷完善，環(huán)境公益訴訟制度得以確立，從而促進(jìn)了環(huán)境污染事件的糾紛化解和環(huán)境資源的修復(fù)。海洋資源環(huán)境破壞具有損害面廣、修復(fù)難度大、利益主體眾多等特點(diǎn)，海洋環(huán)境公益訴訟制度的完善，有利于彌補(bǔ)行政執(zhí)法手段的不足，有利于維護(hù)海洋公共利益，推進(jìn)海洋環(huán)境資源的保護(hù)管理。

在海洋資源環(huán)境公益訴訟中，許多國家賦予了社會組織、海洋行政主管部門以原告主體資格。目前，我國雖然沒有確立海警的環(huán)境公益訴訟原告資格，但民事訴訟法作為高位階法律，已經(jīng)把法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織確定為環(huán)境公益訴訟的原告主體，為今后不斷完善原告主體做好了鋪墊。隨著公益訴訟制度的不斷成熟，適格原告主體的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，今后只要有相關(guān)法律授權(quán)，海警就可以提起環(huán)境民事公益訴訟。

盡管目前海警尚未具備環(huán)境公益訴訟主體資格，但也可以通過其他形式參與公益訴訟。海警執(zhí)法過程中的偵查、取證等環(huán)節(jié)形成大量的證據(jù)，可以為海洋環(huán)境公益訴訟人提供協(xié)助。比如2017 年山東榮成偉伯漁業(yè)有限公司“601”非法捕撈水產(chǎn)品案，涉案非法捕撈的漁獲物數(shù)量創(chuàng)下江蘇省近10 年來之最，該案最先由江蘇漁政部門在海上執(zhí)法時查獲，因構(gòu)成犯罪，遂移交海警部門立案處理，中國海警局立為1 號督辦案件，由灌南縣人民檢察院向灌南縣人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟。該案的告破產(chǎn)生了廣泛的社會影響，具有很好的宣傳教育意義，成為我國海洋生態(tài)環(huán)境公益維權(quán)的第一案，具有劃時代的里程碑意義。

注釋：

①胡建淼.行政法學(xué)[M].北京：法律出版社，2015：66.

②姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2011：33，352.

③林茜.治安管理專業(yè)課程設(shè)置的思考[J].甘肅警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2015(4)：74-77.

來源：《浙江海洋大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué)版)》